堅持在探索中前進 更好維護公共利益和國家利益——全國政協“協同推進公益訴訟檢察工作”雙周協商座談會發言摘登

2019-11-26來源:人民政協報
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全國政協副主席陳曉光作主題發言

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度,是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革決定,黨的十九屆四中全會再次對此作出新的重要戰略部署,充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對公益?;さ母叨戎厥?。全國政協召開“協同推進公益訴訟檢察工作”雙周協商座談會,進行深入協商討論,研究推動中央全面深化改革重點任務落實,加深對黨的十九屆四中全會精神的學習理解,時機很好,也很有意義。

按照會議安排,我談幾點對“協同推進公益訴訟檢察工作”的認識。

一、充分認識建立檢察公益訴訟制度的重大意義,深刻理解和把握制度內涵

檢察公益訴訟制度有利于加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度,推進法治政府、服務型政府建設。將這個中國獨創的訴訟制度堅持好、完善好、發展好,是堅持和完善中國特色社會主義制度的內在要求,也是提高依法治國、依法執政能力的迫切需要。

二、正視問題,明確定位,全面、客觀看待公益訴訟檢察工作

當前公益訴訟檢察工作已有良好基礎,持續推進必須直面問題,進一步統一思想、提高認識,全面、理性加以推進。以公益性、補充性、人民性三大原則為指引,強化理論研究,完善頂層設計,統一思想認識,明確工作規范,加強協同配合。

三、加強各方協同,鼓勵探索創新,穩妥、積極推進公益訴訟檢察工作

一是做好制度銜接,加強工作協同。加強理論研究,在把握公益訴訟規律的基礎上完善相關立法,制定具體工作制度。檢察機關繼續深化“雙贏多贏共贏”理念,健全重點領域公益訴訟檢察與行政執法的銜接機制。“兩高”根據公益訴訟檢察和審判工作情況加強會商,共同研究發布司法解釋、指導性案例,為基層工作提供指引。

二是鼓勵探索創新,穩妥、積極拓展檢察公益訴訟范圍。在做深做實“4+1”領域、解決現有問題、完善制度規則的基礎上,可以考慮將各方面呼聲比較高的安全生產、未成年人?;ち煊蚰扇爰觳旃嫠咚戲段?。

三是加強多主體聯動,爭取專業力量支持。加強與環保公益組織、消費者協會等社會組織的合作?;泄厴緇嶙櫓峁┓勺ㄒ抵傅己凸嫠咚弦滴衽嘌?。充分發揮專家學者和有關專業機構的作用。加強與律師協會環境、資源和能源法等專業委員會的合作。

四、加強動員宣傳,凝聚社會共識,形成公益?;す步ü蠶砉倉蔚牧己鎂置?/p>

一是廣泛動員,凝聚社會共識。將?;す孀魑緇嶂饕搴誦募壑倒坌逃鬧匾諶鶯凸褚饈杜嘌鬧匾矯?,凝聚全社會?;す婀彩?。

二是暢通渠道,鼓勵群眾參與。加強對公益訴訟制度和公益訴訟檢察工作的宣傳力度。加大對12309檢察服務中心的平臺打造和宣傳力度。

三是做好宣傳策劃,鮮活新穎講好公益訴訟檢察故事。建立中宣部牽頭、最高檢主推、新聞單位和媒體協同的宣傳工作機制,做好整體策劃,加強宣傳統籌。精選典型案例,創新傳播方式,以案釋法,用故事說話。

最高人民檢察院檢察長張軍介紹情況

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,公益訴訟法律制度從頂層設計到實踐落地,從局部試點到全面推開,形成了公益司法?;さ?ldquo;中國方案”。2017年7月至2019年9月,共立案公益訴訟案件21.47萬件,辦理訴前程序案件18.76萬件、提起訴訟6353件。公益訴訟檢察工作整體發展態勢良好,但由于尚處起步階段,工作中還存在一些具體問題和困難。

一、工作發展不平衡的問題比較突出

公益訴訟檢察作為一項全新工作,兩年多來,各級檢察機關敢于擔當、依法履職,從頭做起、成效明顯。同時,也存在畏難情緒,工作還未完全打開局面。針對哪個地方在發展過程中都會有不同領域、不同程度的公益受損問題,我們明確提出并實現了縣級檢察院辦案全覆蓋的目標。為防止辦湊數案,今年4月起專門組織為期三個月的“回頭看”,對2018年辦理的10萬余件訴前檢察建議落實情況進行評查,對發現的虛假整改、事后反彈回潮及檢察建議制發不規范等問題持續督促整改。

二、積極主動獲取行政機關配合還需加強

公益訴訟檢察的本質是助力依法行政,共同維護人民根本利益。我們明確提出并積極實踐雙贏多贏共贏理念,實事求是提出訴前實現?;す婺康氖親羆閹痙ㄗ刺?。總的看,公益訴訟檢察工作得到了行政機關積極配合、有力支持。雖也有個別地方行政機關對這個新制度存在不同認識和誤解,經過多方協調、釋法說理、接續監督,最終還是收到了積極效果。

三、“等”外領域公益?;ず羯叩鮮逗妥齜ú灰?/p>

按照法律規定,檢察機關履行公益訴訟職責的范圍是“4+1”,即生態環境和資源?;?、食品藥品安全、國有財產?;?、國有土地使用權出讓和英烈權益?;ち煊?。在今年全國兩會上,不少代表、委員呼吁檢察機關加大力度、拓展范圍。但一些專家學者、行政機關也有不同意見和看法。檢察機關對開展“等”外領域公益訴訟本著積極、穩妥的態度探索推進。我們希望推動相關法律和司法解釋對拓展公益訴訟案件范圍進一步予以明確、規范。

四、隊伍素質能力尚不適應公益訴訟檢察工作需要

公益訴訟檢察涉及多領域專業知識,辦案環節多、辦案戰線長,對檢察人員業務技能和綜合素質要求很高。能力不足仍是最突出的短板弱項。一些檢察人員司法理念跟不上,簡單比照傳統民事訴訟、行政訴訟機械辦案,線索發現、調查取證、庭審應對能力欠缺,辦案力量總體薄弱。

五、公益訴訟法律法規和配套制度尚待健全完善

“兩高”雖共同出臺了關于公益訴訟的司法解釋,但在法檢審級對應與管轄、起訴期限、舉證責任與證據標準、訴前程序如何適用證據保全規定等方面缺乏配套機制。修訂后人民檢察院組織法賦予檢察機關必要的調查核實權,但行使的范圍、方式及程序不夠明確,缺乏被調查人員或單位不予配合的法律責任。

全國檢察機關將深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神,把講政治更加扎實有效貫徹到公益訴訟業務中,堅定不移抓辦案、堅定不移抓規范、堅定不移強素質,努力提供更為充分、更加優質的公益訴訟檢察產品。

全國政協委員、社會和法制委員會副主任,司法部原副部長郝赤勇:積極穩妥推進公益訴訟檢察工作

今年8月底9月初,全國政協副主席陳曉光、汪永清分別率專題調研組赴安徽、內蒙古調研。通過深入案件現場、旁聽庭審,與各有關方面深入交流,調研組深切感受到,檢察公益訴訟制度在推動法治政府建設、維護社會公平正義、增強人民群眾獲得感方面取得了良好效果。但調研組也發現,作為一個新制度,檢察公益訴訟還存在一些深層次問題。分析這些問題,不僅要從當前維護公共利益出發,更要從完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的角度進行研究和思考。

一、對公共利益的界定還存在一些困惑。需要進一步明晰公共利益的概念,避免將多數人利益混同為公共利益。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出,拓展公益訴訟案件范圍。委員們認為,現階段不宜將一切與公共利益有關的案件都納入其中,應當在做實做好現有領域基礎上,積極穩妥拓展新領域。

二、案件結構有待完善,行政監督和檢察監督的順位有待明確。檢察機關作為監督機關,重在督促行政機關積極依法履行職責。特別在民事公益訴訟案件中,應首先突出行政部門的行政執法作用,只有在沒有適格主體或適格主體客觀不能的情況下,才應由檢察機關提起訴訟。

三、公眾參與度有待提高,程序規則有待明確。實踐中亟待加大宣傳,提升社會公眾對這項制度的知曉度,利用信息化手段讓人民群眾參與到公益訴訟檢察工作中。行政機關在各自領域都有完善的行政措施、專業的技術手段和鑒定機構以及詳細的監測數據,可以通過與檢察機關信息共享解決調查取證和鑒定等難題。

總體上看,調研組認為,檢察公益訴訟是一項全新制度,理論與實踐都有待于在探索中發展和完善,積極穩妥地推進公益訴訟檢察工作,有利于制度持續發展、行穩致遠。

全國政協常委,湖南省生態環境廳副廳長潘碧靈:完善制度設計提升監督效能

自2015年以來,檢察公益訴訟制度從試點到全面實施,四年多發揮的重要作用毋庸置疑。按照黨的十九屆四中全會推進國家治理體系和治理能力現代化的總要求,有必要對制度實施運行情況進行一些總結研究。

生態環境領域目前存在的主要問題:一是職責交叉、重復監督。二是民事訴訟案件少。三是檢察建議落實不夠到位。四是生態環境損害賠償制度與公益訴訟制度銜接不夠。為此,建議:

一、明確職能分工。對行政、工作、紀律和司法等監督的職能定位、監督重點、監督權威等要進行科學設計,構建監督體系??悸塹郊觳旃嫠咚銑殺靖?,訴訟應突出重點,抓大放小,凸顯司法監督法律權威。

二、細化分類監督。對于民事公益訴訟,宜行政監督在前,司法監督在后,對于行政機關希望或提請司法監督的一些重大疑難案件,應直接提請民事公益訴訟,減少監督層次;對于行政公益訴訟,應首先突出審計和人大的工作監督,只對工作監督中一些嚴重不作為或社會反映強烈的行為開展行政公益訴訟并會同紀檢監察部門開展紀律監督。對行政公益訴前程序可分為檢察建議和檢察監督意見兩個環節,檢察建議主要對行政部門進行提醒,檢察監督意見則要求行政部門整改并答復。

三、加強制度銜接。要加強行政、工作、紀律和司法監督的有機銜接,建立信息共享、工作協調和案件互交等機制,對生態環境損害賠償與環境公益訴訟,堅持順位原則,先由省、市政府或政府指定的部門或機構啟動生態環境損害賠償程序,通過磋商解決,磋商不成再提起訴訟。推進建立案件信息通報制度,特別是檢察機關在獲取生態環境損害賠償案件信息時,優先通報相關行政部門,并督促其開展生態環境損害賠償,形成良性互動。

全國政協常委,國務院參事,北京市人民檢察院原副檢察長甄貞:積極探索拓展檢察公益訴訟案件范圍

調研中了解到,人民群眾非常期盼能夠擴大檢察公益訴訟的案件范圍。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出,拓展公益訴訟案件范圍。目前在實踐中也已經有很多探索。我認為,應當積極穩妥拓展案件范圍,切實回應民眾關切。特提出如下建議:

一、將嚴重侵害公共安全、損害社會公共利益的案件納入公益訴訟案件范圍,最大限度預防和減少生產安全事故。企業主體責任不落實、行政機關不作為等因素,導致公益訴訟“等”外領域的公共利益受損問題也較為常見。為貫徹中央有關文件的部署要求,有必要加快推動建立安全生產公益訴訟制度,引入檢察監督,形成整體合力。

二、對網絡領域的違法侵權行為是否納入檢察公益訴訟案件范圍,應當具體問題具體分析。首先要重點解決好網絡領域中損害社會公共利益、人民群眾普遍關心的突出問題,如侵犯眾多公民個人信息的行為。另外還可以將在網絡上發生的,危害國家安全、擾亂社會秩序、損害群眾權益、誤導公共輿論等涉及黨史國史、社會民生、食藥衛生等謠言列入檢察公益案件起訴范圍。

三、應當鼓勵基層檢察機關積極探索,結合實際,圍繞當地經濟社會發展中的突出問題,繼續延伸“公益”內涵,逐步拓展民事、行政公益訴訟受案范圍,使文物、文化遺產?;さ裙姹;の侍獾玫酵咨拼?,滿足人民群眾日益增長的公益?;ば棖?。

全國政協委員,河南省高級人民法院副院長史小紅:加強法檢公益訴訟共同體建設

法檢在刑附民公益訴訟的案件范圍、檢察機關訴訟地位等方面還有許多問題需要進一步溝通。借此機會,我從基層審判工作的角度提出以下工作措施建議:

一是加強法檢公益訴訟共同體建設,在重大活動部署、重大案件溝通和生態環境治理方面做好協同配合。在?;ど緇峁怖婧凸依娣矯?,法檢的目標是一致的,但是因為角度和考核的要求不同,常?;岢魷忠恍┤鮮渡系牟煌?,客觀上也影響協同?;?、協同發展的效果。對此,法檢要樹立一盤棋思想,建立重大活動、案件共商機制,信息、培訓共享機制,專家咨詢、社會治理平臺共建機制,疑難問題、典型案例共研機制。

二是有步驟穩步推進檢察機關跨區域、專業性集中管轄,解決司法審判的專業化、跨區域管轄和檢察屬地管轄之間的不協調問題。對于同一生態功能區域,建議法檢加強溝通,步調一致實行生態功能區域集中管轄,河南法檢正在探索對于涉及黃河干流的八個市區生態環境?;さ男淌?、公益訴訟案件實行由鐵路法院、檢察院統一管轄的嘗試。對于其他行政區域,建議法檢也要保持管轄的統一性,根據實際需要實現跨區域集中管轄,充分發揮專業化優勢。

三是建立生態環境修復基金,設立一個專戶。我們在司法實踐中往往有賠償金和環境修復基金,這個基金判了以后給誰,由誰管理,如何使用,這是一個難題,而且法律也沒有明確的規定,在法院賬號上放時間長了又違法。建議有關部門加強協調,建立生態環境修復基金,納入財政預算,由生態環境部門監管,專款用于生態環境修復。

全國政協常委,國家市場監督管理總局原副局長馬正其:明確懲罰性賠償制度完善食品藥品公益訴訟

黨的十八大以來,習近平總書記多次就食品藥品安全作出重要指示批示,強調用“四個最嚴”確保人民群眾飲食用藥安全。近些年,我們下了很大力氣抓食品藥品安全工作,但目前人民群眾食品藥品安全感還不強。

通過調研發現,食藥公益訴訟一個突出問題就是震懾違法力度不夠大。公益訴訟兼具補償性和懲罰性,雖然2018年檢察機關共立案食品藥品安全領域公益案件近3萬件,但實際中提出賠償損失和懲罰性賠償的訴請較少。黨的十九屆四中全會《決定》提出,“加大對嚴重違法行為處罰力度,實行懲罰性賠償制度。”這將更好遏制食品藥品安全領域侵害社會公共利益的違法行為。提出工作措施建議:

一、檢察機關在食品藥品公益訴訟中,普遍提起懲罰性賠償之訴,大幅提高懲罰性賠償額度,使違法者承擔更大損害賠償責任,對潛在違法者形成強大警示和震懾。同時,充分發揮各級消費者?;ぷ櫓饔?,積極引導和支持消費者協會提起公益訴訟,打出食品藥品公益訴訟“組合拳”。

二、檢察機關與食品藥品監管部門加強檢察公益訴訟與行政執法銜接,形成食品安全公益訴訟工作合力,推進食品藥品重點難點問題解決。雙方建立聯席會議制度,及時通報工作動向和重點,在線索移送、調查取證、司法鑒定等方面建立協作機制。建立健全信息共享機制,推動檢察機關接入食品安全信息平臺,實現食藥領域監管信息共享。建立專業支持機制,食品藥品監管部門為檢察機關在調查取證、鑒定評估等方面提供專業咨詢和技術支持。

全國政協委員,解放軍軍事檢察院原副檢察長張道發:協力助推軍事檢察公益訴訟高質量發展

國防和軍事利益是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。當前,破壞國防設施、侵占軍用土地、壓占軍用管線、侵犯軍隊軍人權益等問題易發多發,建設項目超高影響軍機飛行、海上活動違規妨礙軍艦通航、無人機失管影響軍事行動等現象屢見不鮮,嚴重危害國防和軍事利益。為此,中央軍委把探索建立軍事檢察公益訴訟制度列為軍事政策制度改革主要舉措。但軍事檢察院提起公益訴訟一直沒有明確的法律授權,建議最高檢和軍委政法委盡快研究制定軍地檢察公益訴訟協作文件,重點關注以下問題:

一、明確受案范圍。軍地檢察機關在依法辦理公益訴訟案件中,突出維護國防和軍事利益,加大對破壞軍事設施、侵占軍用資產等涉軍公益訴訟案件辦理力度。探索辦理軍事訓練和軍事行動安全、武器裝備管理、軍需物資保障、國防動員、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益?;さ攘煊蜆嫠咚習訃?。

二、明確案件管轄。辦理軍地互涉公益訴訟案件,原則上實行屬人管轄。當事人是地方單位或者人員的由地方檢察機關管轄,是軍隊單位或者人員的由軍事檢察機關管轄。

三、規范制度機制。作為新生事物,軍事檢察公益訴訟缺乏具體操作指引,亟須在實踐層面規范制度機制。建議最高法、最高檢進一步加強工作指導,及時解決司法實踐遇到的問題,適時聯合發布關于軍事檢察公益訴訟的司法解釋;軍地檢察機關建立聯席會議、一體化辦案、交流培訓、信息共享等工作機制。

全國政協委員,北京日報社北京新聞編輯部主任李學梅:加大宣傳力度,助力公益訴訟檢察工作

今年9月,我隨全國政協專題調研組對協同推進公益訴訟檢察工作進行了調研。調研中了解到,檢察公益訴訟制度取得了很好的效果,檢察機關做了大量的工作。但同時也發現,公益訴訟這項與人民群眾息息相關的制度,在老百姓中的知曉度還比較有限,知道的人又不知道怎么參與。我來自新聞出版界別,對公益訴訟檢察工作是外行,只能從宣傳的角度提兩點建議:

一、建議宣傳部門加強對檢察公益訴訟宣傳工作的重視。具體來說,一是建立中宣部牽頭、最高檢主推、相關新聞單位協同的宣傳工作機制,加大對公益訴訟檢察工作的宣傳策劃力度。二是充分利用新媒體平臺,采用網絡直播、短視頻、VLOG等網上流行的方式對典型案例進行宣傳,使更多的人能夠了解這項制度。三是加大對12309檢察服務中心的宣傳,使老百姓可以通過12309網站、電話、手機APP、微信公眾號四種渠道,舉報線索、提供證據,共同參與檢察公益訴訟制度。

二、建議宣傳部門和檢察機關加強輿情監控和應對。目前許多公益訴訟案件在社會上是存在爭議的,如果宣傳的切入點沒有找準,有可能在網上引起負面輿情,更會影響檢察公益訴訟的實際效果。建議宣傳機關、檢察機關聯合加強對宣傳內容的把控,主動宣傳積極、正面案例,并對輿情進行前瞻性研判,建立輿情監督反饋機制,在重大案件和事項中把握輿論宣傳話語權,正確引導輿論,努力實現政治效果、法律效果和社會效果的統一。

全國政協委員,中國環境監測總站物理環境監測室主任溫香彩:在公益訴訟檢察工作中發揮專家作用

調研發現,鑒定費用高、可選擇機構有限、覆蓋領域不廣泛等問題已成為檢察機關辦理公益訴訟案件的主要瓶頸。特別是鑒定貴問題,基層反映比較強烈。為解決公益訴訟案件對專業問題認證的多維需求,擴大公益訴訟的社會影響力,提升案件辦理的社會公信力,提三點建議:

一、建立和完善公益訴訟中專家輔助人制度。一是細化關于專家輔助人主體資格的規定。聘請專家輔助人,應從責任心強、專業水平高、業內有名望的相關行業專家中選任。專家輔助人制度可采用人才庫方式,作為一項日常性工作指定部門統一管理。二是明確專家輔助人訴訟地位。公益訴訟無論是提起訴訟階段還是訴前程序,目的在于?;す?,專家輔助人在此過程中的作用也是以維護公益為目標,具備客觀中立性,在接受委托方聘任時,以提供科學合理技術支持參與到訴訟過程中。三是明確規定專家輔助人的權利和義務。

二、建立健全專家輔助辦理機制。對于一些無法鑒定、鑒定成本過高、鑒定周期過長,以及賠償訴求較小、鑒定明顯不經濟的案件,可以通過專家輔助人制度認定相關事實。人民法院可以引導當事人雙方各自聘請專家出庭,當庭進行辯論。對于一些專業科學性較強的,可以在開庭前組織進行專家辯論。聘請專家擔任調查員,在授權范圍內調查案件相關事實,為法官提供專業問題咨詢,幫助合議庭對專門性問題進行理解、判斷等。

三、建立公益訴訟專家服務平臺。探索建立與法院環境資源審判庭共享共用的專家名冊或專家庫,增進檢法兩院在公益訴訟案件中對專門性問題的共識,保證訴訟順利進行。

全國政協委員,內蒙古蒙草生態環境(集團)股份有限公司董事長王召明:建立環境公益訴訟訴后修復標準

據我了解,很多企業都非常有積極性參與到檢察公益訴訟中來,承擔企業的社會責任。一方面,企業可以通過自己的生態數據平臺,及時為生態破壞提供預警,將發現的問題提供給檢察機關,幫助檢察機關發現案件線索。另一方面,在檢察公益訴訟案件的執行階段,可以充分發揮市場作用,讓企業參與到生態修復工程中來。

實際上,生態修復是非常復雜的過程。一個地方生態環境的變化,是由水、土、氣、植物、動物、微生物共同決定,而且修復生態更是對一個地方我們所看不見的微生態環境的修復,同時每一個地域都有其獨特的經濟發展水平和產業狀況,也決定環境變化是一個復雜過程,需要我們綜合考慮。

為此,我想向生態環境部門請教,能不能建立一套環境公益訴訟訴后環境修復標準,明確生態修復驗收標準。對于環境公益訴訟中破壞類型進行定級;對照修復標準,制定適用于本地區的生態修復方案,明確生態修復驗收條件,用各種數據說話,真正讓檢察公益訴訟案件的判決切實落實到位。我們企業在這方面做了一些工作,積累了一些地區的生態環境本底數據和修復標準,我們很愿意拿出來供有關部門使用。

全國政協委員,湖南啟元律師事務所首席合伙人袁愛平:完善律師參與環境公益訴訟的工作機制

通過調研了解到,絕大多數環境公益訴訟案件,律師都廣泛參與其中,為涉案方提供專業法律服務,有效提高公益訴訟整體訴訟能力,展示公益訴訟專業性,提升公益訴訟公信力,促進公益訴訟制度的健康發展。

律師作為專業力量對公益訴訟的支持具有不可替代的價值。以環境和生態?;ち煊蛭?。目前,律師隊伍中已形成專門從事環境法律事務的律師事務所和專業律師團隊,具備法律專業知識,并對環境維護、環境恢復的具體執行有著深入理解,能結合法律及環境兩方面的專業知識參與公益訴訟,促進案件執行。中華全國律師協會專門設有環境、資源與能源法專業委員會,從事環境案件的經驗總結及業務指導,并不定期以召開研討會等各種形式傳播最新研究成果,對公益訴訟的理論發展提供了有效支持。

我就建立律師檢察公益訴訟參與機制,構建公益訴訟專業服務體系,提出如下建議:建立律師檢察公益訴訟線上及線下服務平臺,為律師提供專業服務提供便利。加強專業律師法律援助,將檢察公益訴訟納入律師法律援助范圍,組織有意愿的專業律師為檢察公益訴訟涉案方提供免費咨詢建議。支持律師以專家顧問身份,就其擅長的領域為檢察機關提供專業意見或方案。支持律師協同檢察機關,為公益組織提起公益訴訟,提供專業法律服務。

中國人民大學法學院教授,中國民事訴訟法學研究會副會長肖建國:環境檢察公益訴訟的理論問題

一、環境檢察公益訴訟的必要性

作為頂層設計的一部分,檢察公益訴訟應運而生,就是為了回應中國的社會治理問題。不宜簡單將檢察公益訴訟理解為對檢察機關的賦權,而應作為建設生態文明、完善社會治理體系的重要一環。

二、環境檢察公益訴訟是否損害行政執法職能?

推進環境檢察公益訴訟,不意味著忽視或減損行政執法的作用。中國特色的檢察公益訴訟,僅在行政機關怠于履行職責或行政執法失靈時發揮作用,并非否定環境治理中的行政權主導地位,更非取代或代替行政機關的執法職能。

三、環境檢察公益訴訟是否擠壓環保組織提起公益訴訟?

有人擔心,檢察公益訴訟的推行,或將擠壓環保組織提起公益訴訟的空間。這種擔心其實并不必要。一方面,在現行法上,環保組織提起公益訴訟的順位,優先于檢察機關。另一方面,鑒于檢察機關在我國憲政中法律監督者的特殊地位,強大的資源動員能力、收集調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養,充分發揮檢察機關的優勢,來應對環境公益訴訟周期長、取證難、成本高等問題,應當是無可厚非的。

四、環境檢察公益訴訟是否受生態環境損害賠償訴訟的限制?

在現行法上,生態環境損害賠償訴訟優先于檢察公益訴訟。對于同一損害生態環境行為的訴訟,生態環境損害賠償訴訟先行,檢察公益訴訟中止。由此對檢察公益訴訟的適用構成了限制??贍艿慕餼靄旆?,在于采取檢察行政公益訴訟優先于民事公益訴訟的思路,對于應當啟動而怠于主張生態環境損害賠償請求權的地方政府或其指定部門機構,檢察機關可以提起行政公益訴訟。

最高人民法院環境資源審判庭庭長王旭光:關于協同推進公益訴訟檢察工作的三點建議

自2015年試點以來,全國各級法院與檢察機關積極探索、共同推動,積累很多成功經驗,充分顯現了檢察公益訴訟的制度作用。下面結合實踐情況,圍繞法檢協同,談三點建議。

一、深耕法定領域

公益訴權分配關涉國家治理體系的構建,亦涉及司法權與行政權的關系,故立法明確只有法律規定的機關和組織才能提起公益訴訟。

目前,法律明確授權檢察公益訴訟的法定領域里,法檢兩家還有很多工作有待做深做透。比如,環境?;しǖ詼豕娑ǖ納肪潮;し段嗟憊惴?,而像?;す糯迓淶熱宋囊偶5募觳旃嫠咚喜鷗嶄湛?,涉及礦山環境修復等諸多自然資源領域的檢察公益訴訟尚待破題。

十九屆四中全會決定拓展公益訴訟案件范圍,一些法律尚未規定的領域也呈現出強烈的公益訴訟需求,亟需實踐探索。建議全國人大常委會出臺授權決定,開展相關試點,并適時修改法律。

二、強化履職手段

在行政公益訴訟領域,檢察機關履職的關鍵是督促,應當在起訴前向行政機關提出檢察建議;在民事公益訴訟領域,檢察機關是第二順位的起訴主體,其履職的關鍵是支持有關行政機關和社會組織提起訴訟。

相較而言,訴前檢察建議已經發揮了重要作用,但支持起訴尚未得到應有的重視。需要將支持起訴的數量及其效果作為公益訴訟履職績效的衡量指標,鼓勵依法支持起訴,從而準確實現立法賦予檢察機關的公益訴訟職責。

此外,瀆職犯罪以及其他涉及國家利益和公共利益違法犯罪線索的移交,也應作為檢察公益訴訟的履職手段,以強化工作力度、減少執法壓力,解決一些地方存在的選擇性訴訟的現象。

三、遵循特別規則

公益訴訟有著與刑事訴訟、一般民事行政訴訟所不同的程序規則,而各類具體公益訴訟案件又往往有其與眾不同的特別規定,需要予以關注和遵循。比如,刑事附帶民事公益訴訟應履行訴前公告程序,法院應組成七人合議庭審理。

全國政協委員,內蒙古自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春:

建議增進法檢共識,共同落實好黨的十九屆四中全會關于公益訴訟工作的部署要求。落實“擴展公益訴訟案件范圍”,需要拓展“等”外領域的實踐探索;“完善生態環境公益訴訟制度”,亟需強化法檢共識。具體而言,一要樹立“積極、穩妥”的指導思想。二要明確檢察公益訴訟的法律監督定位,明確檢察公益訴訟是以訴的形式履行法律監督的憲法職責。三要明確檢察機關在環境公益訴訟案件的特別程序。由“兩高”就公益訴訟案件的特殊程序問題共同出臺司法解釋,明確公益訴訟案件作為特殊的案件類型,應當遵循特別規則;明確檢察機關作為“公益訴訟起訴人”應當具有不同于“普通原告”的訴訟地位等。四要明確公益訴訟的案件執行程序,規定行政公益訴訟被告不履行生效判決的法律后果。

部委情況介紹及現場回應

中共中央宣傳部副部長梁言順:

委員們關于公益訴訟檢察工作宣傳方面的意見建議都非常重要,下一步我們將著重做好以下幾個方面的工作:

一是持續加大正面宣傳力度,組織開展集中報道,反映突出成效,營造輿論聲勢,協調一些中央主要媒體,在每年兩會期間就公益訴訟檢察工作進行集中報道,充分反映生態環保、國有資產?;さ攘煊蜆嫠咚霞觳旃ぷ韉某尚?。同時,圍繞公益訴訟功能作用,特別是中國特色社會主義司法制度的創新貢獻等,開展深度報道。

二是做好典型案件報道,普及法律知識,弘揚社會正氣。比如,積極會同檢察機關做好捍衛英烈形象主題宣傳,弘揚英烈精神,宣傳英烈后人良好家風,展現英烈家鄉發展變化,有效配合檢察機關開展?;び⒘頤ü嫠咚?。對檢察機關辦理的涉侵害英烈名譽案進行庭審直播、邀請專家釋法等,開展多層次、多角度宣傳報道。

三是規范熱點案件報道,傳播正面聲音,防止引發炒作。2016年5月印發的《關于加強環境?;ば脊ぷ韉囊餳肪臀韌鬃齪沒肪徹嫠咚媳ǖ撈岢雋嗣魅芬?。我們將進一步加強宣傳引導,配合有關部門做好管控,為公益訴訟檢察工作的開展營造良好的輿論環境。

最高人民法院副院長江必新:

根據檢察公益訴訟工作開展情況,提幾點建議供參考:

第一,總體來看,檢察公益訴訟效果好,我們建議逐步擴大檢察公益訴訟范圍。

第二,檢察機關提起公益訴訟與行政機關、社會組織提起公益訴訟有一個順位和銜接問題,需要從法律層面規定各相關部門的職責、履職的先后順序和時間限制,這樣便于操作,也便于法院立案。

第三,現在受理的行政公益訴訟、民事公益訴訟以及生態環境賠償訴訟,在很多地方有交叉,需要從立法層面予以明確。要注意區分公益訴訟和私益訴訟,只有在加害人行為損害不特定多數人的權益時,方可提起公益訴訟;只要受害對象是特定的,不管人數多少,均不屬于公益訴訟范圍。

第四,公益訴訟調查取證難,有些事項需要請鑒定機構進行鑒定,而現在的鑒定機構少、鑒定時間長、收費標準也不統一,有關部門應該高度重視鑒定機構的建設和規范。

第五,現在法院就公益訴訟所判決的生態環境修復費用和損害賠償金的管理使用還不統一,有的放在法院,有的放在行政機關,從而影響了資金的有效使用,這個問題必須盡快解決,否則檢察公益訴訟效果最終難以落到實處。

第六,政府提起生態環境損害賠償訴訟成本太高、耗時也長,考慮到行政機關有調查手段、執法手段,建議由行政機關就賠償事宜直接作出裁決,當事人不服的再通過訴訟渠道尋求救濟。

最高人民檢察院副檢察長張雪樵:

委員提到的安全生產領域的公益訴訟是最高檢2019年重點探索的一個方面。今年5月,最高檢與中央機關十多家部委,包括人大法工委、最高法、應急管理部、鐵路總公司等專門召開了研討會,研究安全生產是不是應該納入公益訴訟范圍。10月,最高檢第八檢察廳與最高法環資庭等相關部門也做了交流,目前“兩高”都認為安全生產可以作為新的領域來進行探索和實踐。

委員提到的互聯網公民個人信息?;な僑舜蟠硪榘敢約拔碧嵐傅敝蟹從匙疃嗟囊桓齜矯?,特別是下載的APP軟件,首先要求每個人同意通訊錄、短信、運行軌跡供其使用,同時也出現了不符合軟件目的功能的不當使用的情況,最高檢正在研究這方面的公益訴訟。

委員提到的完善律師參與公益訴訟的工作機制,我們很贊同。檢察機關相對缺乏民事方面的專業人才,在司法部、全國律師協會的支持下建立了互聯網咨詢平臺,專門請律師專委會的專家參與民事行政申訴案件辦理,為我們提供咨詢意見。我們準備利用這個平臺,讓精通民事業務或者行政業務、環境業務的一些專業律師,為公益訴訟案件提供咨詢。下一步,我們也將好好研究如何充分利用社會資源推動公益訴訟檢察工作。

生態環境部副部長翟青:

委員提到的線索發現難的問題,從環境?;さ慕嵌?,檢察院牽頭建立了與環保部門互通的信息平臺,行政案件通過信息平臺轉到檢察系統來提供案源。通過調研,我們發現兩個問題,一是一些案件移交給檢察系統還不夠及時,二是司法系統對證據取證和行政執法取證在標準把握上有差異,環保部門的同志在行政執法過程中掌握的證據不足以在檢察院、法院系統使用。針對這些問題,我們要求基層各級環保部門一定要有案就移,特別是一些典型性的案件,要及時通過信息平臺或者以文件形式及時移交過去。對于規范取證工作,我們也做了一些安排,2009年、2012年相繼出臺了一些文件,現在正通過修訂完善這些規定,力爭把政策落實好,提高取證水平。

委員提到的公益訴訟資金存在的問題,生態損害賠償資金也同樣沒有相應的管理制度。我們正配合有關部門研究這件事,將做好技術支撐和服務工作,盡快制定出臺相關政策。

應急管理部副部長付建華:

目前公益訴訟“4+1”領域沒有包括安全生產領域。2016年12月發布的《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中提出了研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度,這幾年應急管理部配合“兩高”做了一些積極的探索,我們完全贊同把拓展公益訴訟領域從“慎重積極”改為“積極穩妥”推進,加快建立安全生產公益訴訟制度。

我們認為當前推動建立安全生產領域公益訴訟制度的條件基本成熟,下一步,我們將會同有關部門做好以下工作:一是以當前安全生產法的修法為契機,力爭增加關于檢察機關提起安全生產公益訴訟的條文。二是優先推動行政公益訴訟,通過訴前檢察建議和訴訟程序,督促企業和有關部門履行安全生產的法定職責。三是會同“兩高”深入研究公共利益受到損害可以提起公益訴訟的案件范圍、立案標準,我們也認真學習環保等部門的好經驗、好做法,推動安全生產公益訴訟在危險化學品、尾礦庫等重大隱患排查治理方面取得進展。

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